新华社专刊《半月谈》| 黄祖辉：以人为本、以县为重，可以更好理解我国新型城镇化的走向
国务院常务会议去年底研究了深入推进以人为本的新型城镇化有关举措。“ 以人为本”“以人为核心”一直是我国新型城镇化强调的价值导向、政策导向。与此同时，近两年中央又提出，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设。二者合起来，以人为本、以县为重，可以更好理解我国新型城镇化的走向。
新型城镇化，是人的城镇化
城镇化是一个国家工业化和现代化发展的必然过程。传统意义上的城镇化是非农产业和人口在空间的集聚过程，城镇化也意味着土地和人口的非农化。
在我国，由于既存在工业化进程中城市与乡村差序化发展所形成的城乡二元经济现象，又存在我国特定时期实施城乡二元社保制度所形成的城乡二元社会结构，我国城镇化与现代化进程就必须要破解城市与乡村的双重二元结构，即不仅要破解城乡二元的经济结构，而且要破解城乡二元的社会结构。
基于此，我国城镇化就不仅是非农产业和人口在空间的集聚过程，而且是大量转移进城农村人口的市民化过程。
新型城镇化是党的十八大提出的城镇化方针，党的十九届五中全会进一步明确了“推进以人为核心的新型城镇化”的目标任务和政策举措。新型城镇化与传统城镇化最根本的区别，在于新型城镇化不是物的城镇化，而是人的城镇化。
改革开放以来，我国城镇化有了较快发展，城镇化率从改革开放前的20%，上升到2022年的65.22%（按常住人口计算），但按户籍人口计算，我国城镇化率仍不足50%。这一方面表明，我国城镇化存在很大的提升空间，另一方面也表明，我国城镇化相较于产业结构的演进，还存在明显的偏差。
具体说来，我国城镇化的偏差体现为三个滞后：一是进城农民的身份转化滞后于其职业转化；二是农村劳动力的转移滞后于城镇空间的扩张；三是农业劳动力的非农化滞后于农村土地的非农化。这一切均表明，我国城镇化还没有充分体现以人为本，还存在不少亟待解决的问题。
中小城市作用愈发重要
造成上述三个滞后的原因是多方面的，但一个不容忽视的重要原因是，我国大中小城市发展不协调。大城市、特大城市聚集了过量的人口、产业，不仅造成拥堵、污染等城市病，而且由于资源和成本等条件限制，很难为大量农业转移人口提供均等的公共服务。与此同时，以县城为主的中小城市由于产业发展不足，城市建设滞后、功能不全，也不能很好地承接农业转移人口。
由此可见，以人为本和以县为重，虽是新型城镇化的不同侧面，却有着共同的目标指向：一方面有助于我国大中小城市和区域经济协调发展，一方面有助于从根本上解决我国城镇化的三个滞后问题。
推进以人为本的新型城镇化，关键是要有效实现进城农村人口的非农化和市民化。县域是农村人口生存的基本区域和载体，推动以县城为重要载体的新型城镇化，有利于广大农民就地就近非农化和城镇化，降低农民进城的成本。并且，相对于大城市，政府解决进入县城或镇的农村人口市民化的成本也较低。这正是中央提出“率先在县域内破除城乡二元结构”的原因所在。
与此同时，我国也到了城乡融合发展的新阶段。县城是最贴近乡村和农民的区域，县域的城镇与乡村在空间上高度重合，在治理上高度交互，是城乡融合发展的基本单元。因此，加快推进以县城为重要载体的城镇化，通过城镇化与乡村振兴的良性互动、双轮驱动，既能提高我国城镇化水平，又能不断带动提升乡村产业发展、乡村建设、乡村治理水平，实现乡村的全面振兴。
完善体制，遵循规律
推进以人为本、以县为重的新型城镇化，必须建立和完善城乡一体与融合的体制机制。
要支持有条件的县域通过城乡社保制度和集体产权制度的联动改革，率先破解城乡二元的社保制度和产权制度。要在放开城镇户籍制度的同时，鼓励在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。要推进县域社保统筹，实现教育、医疗、养老等基本公共服务对常住人口的高效率覆盖。要保障进城农民工劳动权益，消除影响平等就业的不合理限制或就业歧视，同时建立和完善新产业、新业态劳动者的劳动权益保障机制。
推进以人为本、以县为重的新型城镇化，还要遵循城乡发展基本规律，适应城乡人口变化趋势，优化城镇与村庄布局、城乡产业结构、资源要素与公共服务配置。
要加强城乡一体规划引领，发挥数智赋能和互联网平台功能，有力有效推进城镇建设与乡村建设的协调。现阶段，农村人口向城镇集聚仍是大趋势，要统筹新型城镇化和乡村全面振兴，重视县域城镇和新社区、村落群的有机组合与衔接。要不断优化县域发展空间，提升县城和中心镇的综合承载能力与治理能力。要不断完善利益联结机制，提高产业组织水平，有效推进县域产业融合、产村融合、产城融合，加快县域高质量发展和现代化进程。
总之，要深刻把握以人为本的新型城镇化的实践内涵，把推进农业转移人口市民化摆在突出位置，加快推进以人为本、以县为重、城乡融合的新型城镇化发展，形成大中小城市相互协调，城镇化和乡村振兴相互促进，城镇经济和人口承载能力不断提升的城乡经济发展新格局。（作者系浙江大学中国农村发展研究院首席专家、教授，湖州师范学院“两山”理念研究院院长；此研究得到国家社科基金重大项目《面向中国式现代化的城乡融合与区域协调发展研究》的资助））